1 1. PROBLEMFELT 2 2. METODE 6 2.1 INDLEDNING 6 2.2 PROJEKTDESIGN 6 2.3 VALG AF TEORI OG EMPIRI 8 2.3.1 VALG AF TEORI 8 2.3.2 VALG AF EMPIRI 10 2.4 VIDENSKABSTEORI 11 3. TEORI 13 3.1 DEN DANSKE ARBEJDSMARKEDSMODEL OG FLEXICURITY 13 3.2 FLEXICURITY 13 3.3 FLEKSIBILITET 14 3.4 SIKKERHED 17 3.5 OPSAMLING 20 4. SERVICEDIREKTIVET 22 4.1 INDLEDNING 22 4.2 BAGGRUND FOR SERVICEDIREKTIVET 22 4.3 SERVICEDIREKTIVETS INDHOLD 24 4.4 OPSAMLING 26 5. ANALYSE 28 5.1 INDLEDNING 28 5.2 EKSTERN NUMERISK FLEKSIBILITET & JOBSIKKERHED 30 5.3 LØNFLEKSIBILITET & INDKOMSTSIKKERHED 32 5.4 INTERN NUMERISK FLEKSIBILITET & KOMBINATIONSSIKKERHED 34 5.5 FUNKTIONEL FLEKSIBILITET & BESKÆFTIGELSESSIKKERHED 36 6. KONKLUSION 39 7. PERSPEKTIVERING 42 8. LITTERATUR 45 2 1. Problemfelt Konflikten mellem danske og internationale interesser har længe stået som et centralt emne ved diskussionen af Danmarks rolle i forhold til det europæiske samarbejde. I fokus har været forskellige EU-direktiver, konventioner eller traktater, der med hver deres indflydelse på danske intrastatslige forhold har skabt forandring i Danmark. Med vedtagelsen af EU-udvidelsen af 1. maj 2004 er otte tidligere kommunistiske lande - Estland, Letland, Litauen, Tjekkiet, Ungarn, Slovakiet, Polen, Slovenien, det såkaldte EU-8, - og to middelhavsøer - Malta og Cypern, nu fuldgyldige medlemmer af EU. Med beslutningen om udvidelse er forholdsvis store forandringer nødvendige, og Danmark og de andre ”gamle” lande har måtte tage en lang række problemstillinger op til nye overvejelser. Rammerne for udvidelsen har været genstand for uenighed blandt EU- lande, både før og efter udvidelsen, og en lang række nationalpolitiske områder ventes berørt af den nye form EU-samarbejdet indtager. Som følge af udvidelsen har specielt de forskellige EU-borgeres mulige indtog på de europæiske arbejdsmarkeder, været genstand for stor debat både i medierne, såvel som i de danske fagforbund og i beskæftigelsesministeriet. Arbejdskraftens bevægelighed er dog ikke et nyt fænomen. Som følge af ønsket om øget økonomisk integration landene imellem har fri bevægelighed af kapital, varer, arbejdskraft og serviceydelser længe været centrale elementer i EU. Allerede ved formuleringen af Rom-traktaten i 1957 var et frit indre marked for varer og tjenester en del af visionen, men det var først i slutningen af 1996, at et egentligt direktiv om fri bevægelighed af arbejdskraften blev indført i EU. Direktivet som kaldes udstationeringsdirektivet, hedder officielt "Europa-parlamentet og Rådets direktiv 96/71/EF af 16. december 1996 om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser", og muliggør at EU-borgere kan aftage arbejdsopgave på tværs af de europæiske landegrænser, på en af to fuldt ud lovlige måder. Dog med vidt forskellige konsekvenser for det danske arbejdsmarked. Den første model dækker over at eksempelvis en polsk arbejder bliver ansat på en dansk arbejdsplads, og udfører sit arbejde for det danske firma til dansk løn og efter danske overenskomster. Den anden model bruges når polske firmaer byder på en dansk 3 underentreprise og vinder. Her arbejder de polske arbejder til polsk løn og polske overenskomster. Ulovligt er det, når danske firmaer har oprettet polske proforma-firmaer med henblik på at importere den billige arbejdskraft til danske opgaver, men det er alligevel forekommet. Ovenstående er illustreret ved følgende model: Figur 1 – Tre modeller for udstationering (Kilde: Ugebrevet A4, nr. 30: s. 5) Debatten vedrørende udstationeringsdirektivet og dets konsekvenser er den senere tid blevet intensiveret efter udarbejdelsen af et nyt direktiv på området. Dette direktiv benævnes servicedirektivet, og kommer til at rumme langt større muligheder for arbejdskraftens frie bevægelighed. I hovedtræk ophæves den tidsmæssige begrænsning, de berørte fagområder udvides kraftigt, de administrative barrierer for udstationering reduceres væsentligt og sidst, men ikke mindst, kan EU-borgere arbejde til deres eget lands overenskomster overalt i EU. Direktivet er dog ikke vedtaget endeligt, og der er i EU stor debat om det konkrete indhold, specielt med hensyn til sidstnævnte forhold, oprindelseslandsprincippet. Gennemgående har frygten for den danske arbejdsmarkedsmodels overlevelse været et af de væsentligste argumenter blandt brancheorganisationerne, arbejdere etc., mod 4 vedtagelsen af servicedirektivet. Skrækscenariet for modstanderne af yderligere integration på det europæiske arbejdsmarked er, at de danske arbejdere er tvunget til at gå markant ned i løn og slække på de arbejdsvilkår, som de nuværende overenskomster garanterer for at kunne matche den udefrakommende konkurrence. Her er altså tale om en decideret social dumping. Det danske arbejdsmarked er unikt i den forstand, at det hovedsageligt er reguleret af arbejdsmarkedets parter. Vi har ingen, ved lov, fastsat mindsteløn, og resultatet af den beskedne indblanding fra statslig hånd er et meget fleksibelt arbejdsmarked. Denne fleksibilitet er ifølge en neoliberal økonomisk tankegang et afgørende konkurrenceparameter i en globaliseret økonomi. I Danmark er fleksibiliteten kombineret med en høj grad af social sikkerhed. Dette strider mod den førnævnte neoliberale tilgang til samfundsøkonomi, der i højere grad ser en udviklet velfærdsstat som en hindring for økonomisk vækst. Sikkerheden er i Danmark, i modsætning til mange andre lande, ikke funderet i jobsikkerhed, men i indkomstsikkerhed, hvilket betyder, at danskerne kan være sikre på en relativ høj ydelse i tilfælde af ledighed. Derudover er den danske model kendetegnet ved en særdeles succesfuld aktiv arbejdsmarkedspolitik, hvor efteruddannelse, omskoling og specielt aktivering er nøglefaktorer. Kombinationen mellem sikkerhed, fleksibilitet og arbejdsmarkedspolitik, der med en neologisk anglicisme kaldes ”flexicurity”, har skabt gunstige konkurrenceforhold for danske virksomheder, hvilket menes at have resulteret i en bemærkelsesværdig lav ledighed på trods af det generelle billede af høj arbejdsløshed i resten af Europa. Debatten om det danske arbejdsmarked er nu igen blevet intens efter 10 år med udstationeringsdirektivet. Dette hænger sammen med det faktum, at det igen er blevet relevant at diskutere efter udvidelsen mod øst og servicedirektivets komme. De 10 nye EU-lande har langt fra det overenskomstmæssige niveau som danske arbejdere har oparbejdet igennem over et århundrede. Dette være sig først og fremmest med hensyn til løn, og specielt mindsteløn, men i høj grad også i forhold til arbejdstid, arbejdsforhold, ferieuger, arbejdssikkerhed etc., og det er netop dette der gør ”den lovlige gråzone” til et problem både for danske arbejdstagere, men også på lang sigt for den danske stat. 5 Selvom de foreløbige tal ikke viser en stor tilstrømning af migranter fra EU-8 til Vesteuropa, har der været en stigning af antallet af udstedte nordiske arbejdstilladelser til medlemmer fra EU-8 landende (Dølvik & Eldring, 2005: s. 10). Danmark gav, ifølge en rapport fra Nordisk Råd fra sommeren 2005, 2184 arbejdstilladelser til individuelle borgere fra disse lande fra 1/5-2004 til 1/5-2005, hvilket er en væsentlig stigning (Dølvik & Eldring, 2005: s. 23-24). I denne sammenhæng udtaler beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen; "Det er rigtigt, at vi har en udfordring i forhold til udstationerede og selvstændige fra de nye EU- lande..." (Politiken 15/9-2005) Den umiddelbare udfordring for den danske regering ligger altså i at sikre den danske arbejdsmarkedsmodels overlevelse i et tættere og tættere europæisk samarbejde, hvor arbejdskraftens mobilitet formodes at blive øget og at undgå at det danske arbejdsmarked bliver destabiliseret af det indre marked. Med udgangspunkt i ovenstående gennemgang spørger vi: Hvorledes vil den danske arbejdsmarkedsmodel blive påvirket af de tendenser som servicedirektivet er et udtryk for? 6 2. Metode 2.1 Indledning Dette afsnits primære formål er, at introducere læseren til vores analysestrategi. Inkluderet heri er en grundig argumentation for vores valg, og til en vis grad fravalg. Vi tager i første omgang fat i fremgangsmåden, hvorefter en mere udførlig begrundelse for valg af teori/empiri følger senere i metodeafsnittet. Afsnittet skal samlet set bidrage til en videnskabeligt forsvarlig metode, der vil øge relevansen og gyldigheden af vores konklusion. Vores projekt er bygget på teoriafsnittet umiddelbart efter metoden. Teoriafsnittet udgør vores begrebsmæssige fundament for diskussionen. Dernæst følger en gennemgang af servicedirektivet, som tilfører analysen en række fremtidige problemstillinger og påvirkninger på det begrebsmæssige fundament og redegørelsen for vores arbejdsmarkedsmodel. Derefter diskuteres og analyseres disse problemstillinger i vores analyse, med en konklusion som sidste led. Perspektiveringen tilføjer vores resultater en række refleksive overvejelser vedrørende vores tilgang til emnet. 2.2 Projektdesign Umiddelbart efter vores indledende metodiske afsnit følger en beskrivelse af den danske arbejdsmarkedsmodel. Afsnittet vil fortrinsvis være teoretisk, og vil tage sit afsæt i diverse teorier om flexicurity. Der vil der især blive lagt vægt på behandlingen af vekselvirkningen mellem fleksibilitet, social sikkerhed og en aktiv arbejdsmarkedspolitik som illustreres af ”den gyldne trekant”. Vi vil gennem behandlingen af teorien bestræbe os på at have en nuanceret tilgang til begrebet flexicurity såvel som teorierne i sin helhed. Vi tillægger dette afsnit stor betydning, eftersom det skal tjene som fundament for den videre diskussion og analyse af vores genstandsfelt. Med andre ord vil vi præsentere og diskutere de faktorer eller parametre, der er væsentlige at inddrage i forhold til en analyse af det danske arbejdsmarked og eksogene påvirkninger herpå. 7 Dernæst følger en gennemgang af servicedirektivet i den form, der er tilgængelig på nuværende tidspunkt. Det er dog ikke en fuldstændig analyse af indholdet i dette dokument, men derimod en behandling af de elementer, der har en direkte konsekvens for arbejdsmarkederne. Der vil dels være en faktuel gennemgang af direktivets tilblivelse, (Hvem, hvor, hvornår, hvordan) og dels en mere indholdsmæssig analyse (Hvad og hvorfor). Gennemgangen af servicedirektivet er nødvendig i forhold til at diskutere og svare på vores problemformulering. Grundlæggende vil vi med servicedirektivet dokumentere vores hypotetiske påstand om, at der er en tendens i EU til at ville liberalisere arbejdsmarkederne, og dermed åbne op for et større flow af arbejdskraft fra land til land. Vi vil i opsamlingen uddrage fire tendenser, som vi vil anvende som en slags teser i vores analyse. På trods af at servicedirektivet ikke er færdigbearbejdet, er det tydeligt på den retorik, der omgærer forhandlingerne om servicedirektivet, at EU bevæger sig hen imod et indre marked med færre hindringer for handel på tværs af grænser for varer og tjenesteydelser. I øjeblikket baseres diskussionen om øget bevægelse af arbejdskraften mere på hvordan rammerne skal udformes, og ikke om det vil resultere i en styrkelse af den europæiske økonomi. Men i og med at direktivet hverken er implementeret eller vedtaget, baseres følgende analyse på de tendenser, strømninger eller diskurser, som vi har fremhævet i ovenstående afsnit. Vi lægger altså større vægt på de tendenserne servicedirektivet er et udtryk for, end de faktiske artikler og paragrafer. Vi mener at vi, med valget af fire tendenser, har uddraget de mest essentielle aspekter ved en indførelse af servicedirektivet. Desuden har vi valgt at fremstille konsekvenserne af servicedirektivet på en forholdsvis bred facon, fordi en sådan vil tydeliggøre, hvorledes tendenserne kan påvirke vores arbejdsmarked og dermed gøre vores omfangsrige analysefelt metodisk tilgængeligt. Herefter følger den egentlig analyse. Det er i dette afsnit, at vi vil samle trådene fra de tre foregående afsnit og lade dem indgå i en analyseproces, der vil resultere i konklusionen. Mere konkret vil vi bruge hovedtrækkene i flexicurityteorien til at lave en makroanalyse med fokus på ”den gyldne trekant”. Vi vil analysere graden af påvirkning fra direktivet på henholdsvis social sikkerhed, fleksibilitet og aktiv arbejdsmarkedspolitik. Dette vil vi 8 gøre ved hjælp af de fire tendenser, vi har uddraget af servicedirektivet. Vi vil altså mere eller mindre slavisk gennemgå de forskellige tendensers mulige påvirkninger på de tre faktorer i den gyldne trekant. I perspektiveringen vil vi reflektere over den viden vi har opnået og produceret. Vi vil se på begrænsningerne af vores konklusion, og i den forbindelse gyldighed og reliabilitet. Perspektiveringen skal sætte vores konklusion i relief, med hensyn til andre tilgange og eksterne påvirkninger, som vores teoretiske tilgang ikke indeholder Derudover vil vi komme med et bud på fremtiden for det danske arbejdsmarked, og eventuelle løsningsforslag på de kommende problemer. 2.3 Valg af teori og empiri Projektet hviler på to fundamenter. Det teoretiske fundament, der hovedsageligt består af arbejdsmarkedsteorien flexicurity, og det empiriske fundament, der består af kilderne om servicedirektivet. Vi giver en beskrivelse af begge dele senere afsnit. I det følgende gør vi rede for de teoretiske og empiriske valg. 2.3.1 Valg af teori Vores teoretiske grundlag udgøres af flexicurityteorien. Flexicurity er en sammensmeltning af ordene flexibility og security, og er en teori om et velfungerende arbejdsmarked på trods af, at det både er fleksibelt for arbejdsgiveren og sikkert for arbejderen. Teorien er omtrent 10 år gammel (Flexicurityrapporten s. 66), og har sine rødder i Holland. Vores hovedkilde i teoriafsnittet er dog en dansk rapport fra Beskæftigelsesministeriet 2005. Rapporten er udarbejdet på foranledning af beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen, og omhandler med ministeriets egne ord fra en pressemeddelelse 16. juni 2005, ”…den danske flexicurity og udfordringerne.” (http://www.bm.dk/pressemeddelelser/050616.asp). Rapporten er udfærdiget af tre forskellige forskermiljøer, Center for arbejdsmarkedsforskning (CARMA) fra Aalborg universitet, Forskningscenter for arbejdsmarkeds- og organisationsstudier (FAOS) på 9 Københavns Universitet, og af Lektor Karsten Albæk, Økonomisk Institut, Københavns Universitet. Rapporten behandler dels flexicurity i Danmark og den danske arbejdsmarkedsmodels konkurrenceniveau internationalt set, men også grundlæggende flexicurity som begreb eller teori, og det er i den egenskab, at rapporten er særdeles anvendelig i vores henseende. Dels er den udformet af nogle af de førende danske forskergrupper hvad arbejdsmarkedsteori angår, og dels varierer forståelsen af det danske arbejdsmarked, som et marked med et højt niveau af flexicurity ikke synderligt fra andre danske og udenlandske samfundsforskeres gennemgang af emnet. For at få en bred forståelse af begrebet og for at sikre at hovedkilden i vores teoretiske afsnit er pålidelig og anvendelig i analytisk øjemed, har vi studeret forskellige fremstillinger af den danske model. Selve gennemgangen af flexicurityteorien varierer ikke fra kilde til kilde, der er bred enighed hos forskerne om, hvad teorien indeholder og indebærer. Derfor har vi valgt Beskæftigelsesministeriets rapport om flexicurity, på baggrund af nutidighed og på baggrund af den varierende skare af respekterede forskere, der har udarbejdet den. På trods af forskellige indgangsvinkler til flexicuritybegrebet, både i beskæftigelsesministeriets rapport, men også generelt i forskningsverden på området, er der ikke den store forskel i anskuelsen af det danske arbejdsmarkeds position i teorien. Fælles for fremstillingerne er, at de anskuer den danske/skandinaviske model som bestående af fleksibilitet, social sikkerhed og en aktiv arbejdsmarkedspolitik, som i flexicurityteorien beskrives som ”den gyldne trekant”. Udover diverse bøger har vi læst rapporter fra både LO, OECD, Nordisk Råd etc., og i ingen af disse er hverken den danske model eller flexicuritybegrebet genstand for uenighed. På den baggrund mener vi, at vores valg af flexicurityteorien som den bedste og mest præcise fremstilling af den danske model er berettiget. Det er altså ikke formålet med dette projekt at måle niveauet af flexicurity i den danske model, fordi vi på baggrund af det allerede eksisterende forskningsmateriale har forstået, at niveauet er eksisterende og højt. Formålet er derimod, at afdække præcis hvilke faktorer i den danske model, der bliver presset i samarbejdet med EU. ”Den gyldne 10 trekant” ser vi derfor som synonym for den danske arbejdsmarkedsmodel og servicedirektivets påvirkninger på de tre elementer i trekanten som genstand for analysen. 2.3.2 Valg af empiri Ved valget af servicedirektivet som en del af vores analysemateriale er det nødvendigt at klargøre en række forhold omkring vores tilgang og anvendelse af materialet. Dette har sit udgangspunkt i det forhold, at servicedirektivet på nuværende tidspunkt ikke er vedtaget eller færdigbehandlet. Det dokument vi arbejder med, er et foreløbigt udkast, men der er ved de indledende høringer stillet op mod 1600 ændringsforslag, der skal behandles i løbet vores projektforløb, og planen er, at direktivet endeligt skal vedtages i 2006. Men det er tillige forbundet med usikkerhed, da flere lande er lodret uenige om direktivets konkrete indhold specielt med hensyn til oprindelseslandsprincippet, som vi vil komme ind på senere. Når vi alligevel anvender direktivet, hænger dette sammen med, at vi ser direktivet som et udtryk for en strømning i tiden, en diskurs, der peger i retning af en liberalisering af arbejdsmarkedet. I forvejen er udstationeringsdirektivet et udtryk for dette, og den fri bevægelighed ikke kun for arbejdskraft, men også varer og kapital, er og har altid været en grundpille i det europæiske samarbejde. Detaljerne og vilkårene for udvidelsen af udvekslingen af tjenesteydelser er ikke på nuværende tidspunkt tilfredsstillende klarlagt, men fast står det at direktivets ånd er, at serviceydelser skal være omfattet af den fri udveksling af varer på fællesmarkedet. På den måde kan man se direktivet som en yderligere skærpelse af konkurrencen på arbejdskraft. Altså er det ikke et spørgsmål om servicedirektivets indhold er på vej men snarere hvornår. 11 2.4 Videnskabsteori Vores tilgang til projektet tilhører den fortolkende videnskabstradition. Vi er perspektivistiske i vores fortolkende tilgang til problemstillingen og i vores sandhedskriterium. Vores konklusion, er bygget op omkring vores valg af teorier og vores tilgang til empirien. I vores problemformulering giver vi udtryk for en række forudindtagede indtryk af den givne problemstilling, som afspejler sig i vores tilgang og fortolkning af problemstillingen. Vi anvender en kvalitativ metode, hvor vi spørger os selv, på hvilken måde den danske arbejdsmarkedsmodel påvirkes af de faktorer servicedirektivet vil fremkalde. Disse faktorer og konsekvenser er ikke umiddelbart målbare og vi klarlægger derfor mekanismernes påvirkninger på det teoretiske plan, og er derfor kvalitative. Dette gør vi af to grunde. Den ene grund er, at servicedirektivet ikke er ratificeret endnu, og påvirkningerne og konsekvenserne ligger ude i fremtiden. Vi analyserer os derfor frem til et resultat på det teoretiske plan og opnår derfor en sandhed ud fra teoriernes parametre. Den anden grund er, at i og med servicedirektivet ikke har fået konsekvenser endnu, kan vi ikke måle os frem til et resultat. Vores tilgang til problemstillingen er derfor præget af en kvalitativ metode, der skal klargøre hvilke anordninger og indretninger i den danske arbejdsmarkedsmodel, der bliver påvirket af direktivet. Vi har valgt teorien flexicurity, som opgavens teoretiske parameter. Flexicurity opstiller en begrebsmæssig konstruktion, der bidrager til forklaringer af vores komplekse samfundsproblem. Ved at anvende og opstille flexicuritymodellen som teoretisk model, øger vi forståelsen af genstandsfeltet, ved at fremhæve en række karakteristika ved fænomenet, men samtidig tillægger vi også fænomenet en forudindtaget forståelse, der understreger vores perspektivistiske tilgang. Vores sandhed dannes ud fra vores forståelse af problemet i form af vores præmisser og paradigmer, og vores sandhed kan derfor udfordres af andre divergerende tilgange og positioneringer. Vi opnår ikke en endegyldig sandhed, men en sandhed ud fra vores præmisser. Validiteten af vores konklusion afhænger hermed af, om vi faktisk har undersøgt det vi tilsigtede at undersøge i overensstemmelse med problemstillingen. Vores valg af materiale i form af teorier og empiri, skal så vidt muligt skabe en nuanceret 12 billede af problemstillingen. Validiteten består af en retfærdiggørelse og argumentation vedrørende vores valg og anvendelse af teorier og datamateriale med henblik på at sikre en fremgangsmåde, der skaber en hvis form for reliabilitet i projektet. Men igen anerkender vi, at vi som fortolkende individer har sat os selv og vores meninger i spil i projektet, og at andre forskere derfor ikke nødvendigvis vil nå til de samme konklusioner og endemål. Vores reliabilitetshovedmål bliver hermed, at forsøge at gøre vores valg igennem processen så klare så mulige og yderligere forklare vores anvendelse af det teoretiske og empiriske materiale. Vores fortolkninger skal fremstå så klare så mulige, så eventuelle læsere og forskere kan følge vores fremgangsmåde. 13 3. Teori 3.1 Den danske arbejdsmarkedsmodel og flexicurity Det danske arbejdsmarked kan i disse år pryde sig med, at være placeret højt på den internationale rangliste over velfungerende arbejdsmarkeder. Den danske model er blevet betegnet som en unik struktur, der opnår et højt niveau af flexicurity. Flexicurity er en sammensætning af fleksibilitet og sikkerhed (security) på arbejdsmarkedet, og Danmark har formået at finde en balance, der har skabt et solidt og velfungerende arbejdsmarked. En del af det unikke perspektiv i den danske model udmønter sig i vores over 100 år gamle overenskomstsystem, der danner rammerne for vores aftaler på arbejdsmarkedet. Overenskomstsystemet og arbejdsmarkedets parters mulighed for at aftale ansættelsesvilkår, løn og arbejdsforhold uden indgriben fra lovgivers side er et af de elementer, der har skabt fleksibiliteten på det danske arbejdsmarked. Sammen med vores intensive arbejdsmarkedspolitik og vores høje sociale sikkerhedsnet, i form af tilbud om efteruddannelse og understøttelse og dagpengesystem, har vi grundpillerne i den danske udgave af et arbejdsmarked præget af flexicurity. Vi vil i det næste afsnit diskutere begrebet flexicurity ud fra den danske model og dens elementer. 3.2 Flexicurity Flexicurity er som tidligere nævnt en sammentrækning af de to ord fleksibilitet (flexibility) og sikkerhed (security). Begrebet er med tiden blevet det udtryk man bruger, når man skal karakterisere bl.a. den særligt danske konstellation af fleksibilitet på arbejdsmarkedet kombineret med social sikkerhed. Det unikke ved den danske form for flexicurity giver sig udslag i det, der betegnes som ”den gyldne trekant”. En model der indarbejder flexicuritymodellens hovedakse, nemlig forholdet mellem fleksibilitet og sikkerhed, med et tredje element, nemlig en aktiv arbejdsmarkedspolitik. 14 Figur 2 – Den gyldne trekant Modellen kombinerer en høj grad af mobilitet mellem jobs med et udbygget social sikkerhedsnet for de ledige og en aktiv arbejdsmarkedspolitik. ”Den gyldne trekant” betegnes ofte som en hybrid, hvor sammenspillet mellem modellens tre elementer udgør dels den danske udgave af flexicuritymodellen og dels hele fundamentet for arbejdsmarkedet. Sammenspillet mellem hybridens tre sider forklares bedst, ved at opdele og uddybe de forskellige elementer og præmisserne for begreberne, set i lyset af den danske flexicurity model. Ton Wilthagen og Frank Tros har i deres bestræbelser på, at finde en snævrere definition af flexicurity opstillet en række faktorer for begrebet. Indenfor fleksibilitet og sikkerhed opstiller de i denne her sammenhæng fire former indenfor hver kategori, som i forsknings øjemed er vel anerkendte (Flexicurityrapporten, 2005: s. 67) Disse former er med til at forstå og definere begrebet flexicurity bedre og nærmere og på den måde skitsere de underliggende mekanismer begrebet dækker over (Wilthagen og Tros, 2003: s. 3). 3.3 Fleksibilitet Fleksibilitetsbegrebet består af flere dimensioner og indikatorer, der beskriver omfanget af fleksibiliteten og dens betydning for arbejdsmarkedets funktioner. De fire former 15 består af ekstern numerisk fleksibilitet, intern fleksibilitet (arbejdstidsfleksibilitet), funktionel fleksibilitet, og lønfleksibilitet (Wilthagen og Tros, 2003: s. 3). Ekstern numerisk fleksibilitet dækker over mulighederne for at tilpasse antallet af ansatte på den enkelte virksomhed gennem ansættelse og afskedigelser (Flexicurityrapporten, 2005: s. 67). Med udgangspunkt i det danske arbejdsmarked ser man, at på dette forhold har det danske arbejdsmarked opbygget et højt niveau af fleksibilitet. Virksomheder i Danmark har let ved at tilpasse antallet af ansatte efter behov ved frie muligheder for at fyre og hyre arbejdskraft i de pågældende situationer. Det danske arbejdsmarked er kendetegnet ved ikke at yde en særlig stor grad af beskyttelse mod afskedigelse. Det danske arbejdsmarked er hovedsageligt reguleret via opsigelsesvarsler i henholdsvis de kollektive overenskomster og funktionærloven, for derimod at slække på den samlede beskyttelse for afskedigelse og for barriererne for afskedigelse (Flexicurityrapporten, 2005: s. 73). På den måde kan virksomheder lettere omstille sig efter markedets ydre påvirkninger, i form af skærpede internationale eller nationale konkurrenceforhold eller ny teknologi. Virksomheder kan, som følge af en høj ekstern numerisk fleksibilitet, i nedgangsperioder reducere antallet af ansatte i takt med en faldende efterspørgsel på produktionen. På samme tid kan nye arbejdspladser oprettes uden de store bekymringer for store faste lønudgifter. Intern numerisk fleksibilitet (temporær fleksibilitet) opnås gennem tilpasningen af arbejdstidens længde (f.eks. mulighed for overarbejde eller deltid) og placering (f.eks. skiftehold og weekendarbejde) (Flexicurityrapporten, 2005: s. 21). I Danmark er også dette punkt stærkt præget af vores overenskomstsystem. Overenskomstsystemet og den aftalebaserede regulering har formået at skabe en solid balance mellem arbejdstagernes og arbejdsgivernes ønsker og behov. Overenskomstreguleringen giver i langt højere grad muligheder for at skabe lokale variationer af arbejdstidstilrettelæggelsen, end hvad man ser i de lovregulerede systemer (Flexicurityrapporten, 2005: s. 75). Dette skal ses i lyset af, at overenskomstsystemet anvender en struktur, hvor man primært anvender en form for rammeaftale, qua de sektoropdelte aftaler, som på det lokale niveau kan forhandles og tilpasses (Flexicurityrapporten, 2005: s. 75). Denne form for aftaler og strukturer kan 16 ikke anvendes i en lovreguleret model, da de fleksible forhold og muligheder rammeaftalerne udmønter sig i, er svære at håndhæve i almindelig lovgivning. I kraft af netop denne fleksible og løse struktur, har Danmark opnået en høj intern fleksibilitet. Funktionel fleksibilitet omfatter mulighederne for at omrokere de ansatte mellem forskellige arbejdsfunktioner (horisontalt eller vertikalt) og er nært beslægtet med organisatorisk fleksibilitet, der kommer til udtryk i ændret arbejdsorganisering og ledelsesform (Flexicurityrapporten, 2005: s. 21). Den funktionelle fleksibilitet giver sig udslag i mulighederne for at udnytte det samlede potentiale medarbejderne har, og på den måde fremme fleksibiliteten i arbejdsorganiseringen (Flexicurityrapporten, 2005: s. 76). Denne form for fleksibilitet giver virksomhederne muligheder for f.eks. at undgå nedslidning ved at rotere i arbejdsfunktion, at kunne dække behov ved sygdom eller ved omstruktureringer i forbindelse med omlægninger eller tilpasninger i forhold til efterspørgsel. Fleksibilitetens opbygning består typisk af en kontinuerlig opbygning af kompetencer hos de ansatte i form af efter- og videreuddannelse. På trods af et højt numerisk niveau af fleksibilitet, viser det sig i flere undersøgelser, bl.a. i 2003 i EU (Flexicurityrapporten, 2005: s. 76), at mere end halvdelen af den danske befolkning indenfor de sidste 12 måneder har været på efteruddannelse, hvilket placerer danskerne højt på undersøgelsens rangliste netop dette felt (Flexicurityrapporten, 2005: s. 76). Dette er i direkte modstrid med den lave jobsikkerhed i ansættelsesforholdene, der i teorien ikke giver arbejdsgiverne incitament til at efteruddanne sine ansatte. Men det danske marked har igennem overenskomstsystemet og arbejdsmarkedspolitikken formået at opbygge en tradition for at efter- og videreuddanne i bestræbelserne på at optimere arbejdsstyrken (Flexicurityrapporten, 2005: s. 77). Lønfleksibiliteten dækker over den hast, hvormed nominelle eller reale lønninger reagerer på ændringer i udbud og efterspørgsel efter arbejdskraft (Flexicurityrapporten, 2005: s. 21.) På makroniveau kan lønfleksibiliteten knyttes til sammenhængen mellem ledighed og løninflation, mens man på mikroniveau nærmere vurderer lønspredning på arbejdsmarkedet generelt (Flexicurityrapporten, 2005: s. 30-31). I Danmark opererer vi med fire former for lønsystemer: normalløn, minimalløn, mindstebetaling og uden lønsats 17 (Flexicurityrapporten, 2005: s. 78). Udfra systemerne varierer graden af fleksibilitet, hvor normalløn må betegnes som det mindst fleksible. Derimod arbejder de andre former for lønsystemer med et meget højt niveau af fleksibilitet, i kraft af mulighederne for at forhandle løn lokalt. Systemerne udspringer af overenskomstsystemets aftaler, der har bestået siden starten af 1900-tallet, men som har vist sig yderst holdbare og yderst fleksible set i et internationalt perspektiv (Flexicurityrapporten, 2005: s. 78). 3.4 Sikkerhed Flexicurity hviler, som tidligere nævnt, på tre elementer. Udover et fleksibelt arbejdsmarked og en aktiv arbejdsmarkedspolitik, hviler den på den sociale sikkerhed. Der opstilles fire forskellige former for sikkerhed (Flexicurityrapporten, 2005: s. 67), som alle gør sig gældende i lande med et højt niveau af flexicurity, og derved også i Danmark. De fire sikkerhedsformer er som følger: - Jobsikkerhed (sikkerhed for at bevare et job hos en bestemt arbejdsgiver) - Beskæftigelsessikkerhed (sikkerhed for fortsat at være i beskæftigelse) - Indkomstsikkerhed (sikkerhed for at bevare indkomst, når der ikke er arbejde at få) - Kombinationssikkerhed (sikkerheden for at kunne kombinere lønnet beskæftigelse med andre former for aktiviteter og forpligtelser) Jobsikkerheden er, som der står i det ovenstående, den sikkerhed arbejderen har for at kunne bevare et job hos en bestemt arbejdsgiver, men samtidig niveauet for de muligheder arbejdsgiveren har for at kunne fyre en arbejder, der ikke længere er brug for – numerisk fleksibilitet. Som beskrevet i afsnittet om fleksibilitet, har danske arbejdsgivere ikke store forpligtelser overfor arbejderen mht. jobsikkerhed. Arbejdsgiveren kan altså stort set fyre arbejderne efter behov. Konsekvensen af den store fleksibilitet på det danske arbejdsmarked er, at niveauet for jobsikkerhed er lav. På den baggrund skulle man tro, at den danske arbejder føler sig utryg i sit job, men det er ikke tilfældet. OECD laver hvert år en rapport omhandlende forskellige emner indenfor 18 arbejdsmarkedspolitikken. I 1997 behandlede de emnet ”jobinsecurity”. (Employment Outlook, 1997: Kap. 5, s. 132). I den viser det sig, at 40 % af de danske arbejdere føler sig mere sikre i deres jobsituation. Årsagen til at den danske arbejder har en følelse af sikkerhed i jobbet, er, at der som en del af sikkerheden i den danske model, er et rummeligt arbejdsmarked, hvor alle arbejdere har en sikkerhedsrepræsentant, der skal varetage arbejderens interesser, og sørge for, der er et godt arbejdsklima både psykisk og fysisk (Flexicurityrapporten, 2005: s. 79). Der er altså reelt ikke er specielt høj jobsikkerhed i den danske model, men derimod en generel opfattelse af dette blandt arbejderne. Beskæftigelsessikkerheden kompenserer for den fraværende jobsikkerhed, idet et højt niveau af beskæftigelsessikkerhed betyder, at der (næsten) altid er arbejde at få. Det høje niveau af flexicurity sikrer produktionen og konkurrenceevnen, og dermed stiger sandsynligheden for at kunne få et job. Derudover kommer, at den aktive arbejdsmarkedspolitik giver rig mulighed for, at blive efteruddannet og øge arbejdsstyrkens kvalifikationer. Den aktive arbejdsmarkedspolitiks primære funktioner i denne her sammenhæng er, at minimere ledigheden samt øge beskæftigelsen gennem dets tiltag, hvilket alt sammen er med til at højne beskæftigelsessikkerheden. Beskæftigelsessikkerheden er altså den sikkerhed arbejderen har, for at kunne få et nyt job. Indkomstsikkerheden er sikkerheden for fortsat at have en indtægt efter arbejdsstop. Denne sikkerhed bliver i Danmark både varetaget af myndighederne og fagforeningerne afhængigt af årsagen til arbejdsstoppet. Også indkomstsikkerheden kompenserer for det lave niveau af jobsikkerhed i det arbejderen får den sociale tryghed som en indtægt efter arbejdsstop giver. Det danske arbejdsmarked har et veludviklet socialt sikkerhedsnet, der netop skal samle folk op der rammes af ledighed. Indkomstsikkerhed er afhængig af politiske trends og arbejdsmarkedets forhandlinger, og knytter sig i høj grad til de danske velfærdsordninger, og har på internationalt plan altid ligget på et højt niveau. En anden faktor i indkomstsikkerheden er den overenskomstfastsatte pensionsordning. Pensionsordningen er naturligvis med til at sikre en stabil indkomst for arbejderen i 19 alderdommen, men er samtidig med til at sikre det danske erhvervsliv, idet de indbetalte penge giver muligheder for erhvervslivet at lave investeringer. Indkomstsikkerheden er en af de mest grundlæggende sikkerhedsordninger i Danmark. Den er så grundfæstet, at en del af overførselsindkomstordningerne modsat alle andre arbejdsmarkedsregler er fastsat ved lov, jvf. bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik (LBK nr. 266 af 12/04/2000). Den aktive arbejdsmarkedspolitik spiller altså den vigtigste rolle i opretholdelsen af indkomstsikkerheden i Danmark. Udover den aktive arbejdsmarkedspolitik sikrer fagforeningernes a-kasser også en del af indkomsten for de arbejdere, der har mistet jobbet. Kombinationssikkerheden er pendanten til arbejdstidsfleksibiliteten omtalt i forrige afsnit. Kombinationssikkerhed betyder, at arbejdsmarkedet er fleksibelt i forhold til arbejderens behov. Kombinationssikkerheden havde sin storhedstid i Danmark i 1990’erne, hvor der kom muligheder for både sabbat-, uddannelses-, forældre- og barselsorlov gennem overenskomstforhandlinger. Derudover kom, at industriens overenskomst i 1993 lavede en aftale om efteruddannelse med fuld løn. Denne aftale har i løbet af årene bredt sig til andre overenskomstgrupper (Flexicurityrapporten, 2005: s. 83). En stor del af efteruddannelsen bliver betalt af staten (statens efteruddannelsesstøtte), hvilket vil sige at staten eller den aktive arbejdsmarkedspolitik igen spiller en forholdsvis stor rolle i sikringen af kombinationsmuligheder på det danske arbejdsmarked. Kombinationssikkerheden er god både for de arbejdere, der ønsker en pause i jobbet, fordi de på den måde ikke behøver at sige deres job op, og for de ledige, der kan afløse de fastansatte, der ønsker orlov. Det er imidlertid kun barsels- og forældreorloven, der eksisterer i dag, og selvfølgelig aftalen om fuld løn ved efteruddannelse. De andre orlovsordninger afskaffet. Til gengæld er barselsorloven blevet så omfangsrig, at der nu er en kollektiv barselsfond, som alle arbejdspladser betaler til (http://www.lo.dk/smcms/Nyheder/Pressemeddelelser/5060/Index.htm?ID=5060) samt en lov, der sikrer ligestillingen mht. barselsloven (LBK nr. 711 af 20/08/2002). Muligheden for kombinationer og fleksibilitet på arbejdsmarkedet bliver altså sikret både af overenskomstaftaler og af den aktive arbejdsmarkedspolitik. 20 De fire former for sikkerhed, der alle er repræsenterede i den danske model, skal altså alle sikre arbejderen socialt. Især er indkomstsikkerheden til, for at sikre arbejderen kan opretholde en stabil levestandard, stort set uafhængig af om arbejderen har perioder med ledighed. 3.5 Opsamling Den unikke struktur i den danske arbejdsmarkedsmodel med et højt niveau af flexicurity skal ses i sammenspillet mellem fleksibilitet, sikkerhed og påvirkningerne fra den aktive arbejdsmarkedspolitik. Specielt arbejdsmarkedspolitikken udgør en væsentlig faktor i flexicuritymodellen, i form af dens rolle i ”den gyldne trekant”. Arbejdsmarkedspolitikken figurerer som supplerende led til flexicuritymodellens hovedakse, der består af forholdet mellem fleksibilitet og sikkerhed. På det danske arbejdsmarked kan man kategorisere flexicuritymodellens hovedakse, som bestående af et fleksibelt arbejdsmarked, der udgør fleksibiliteten og generøse velfærdsordninger, der udgør sikkerheden på arbejdsmarkedet (Flexicurityrapporten, 2005: s. 44). Arbejdsmarkedspolitikken påvirker og understøtter denne hovedakse på to forskellige måder. Dels er arbejdsmarkedspolitikken aktiv i forhold til velfærdsordningerne, i kraft af en motivationseffekt. Arbejdsmarkedspolitikken skal afhjælpe problemerne ved ledighed, ved at danne en form for sikkerhedsnet, der motiverer arbejdsstyrken når den er ude af selve arbejdsmarkedet. Men samtidige påvirker den også fleksibiliteten ved en kvalificerende effekt i form af dets muligheder for at efter- og videreuddanne den ledige arbejdsstyrke (Flexicurityrapporten, 2005: s. 19). Derfor knyttes den aktive arbejdsmarkedspolitik, som oftest, til beskæftigelsessikkerheden da arbejdsmarkedspolitikkens primære funktion netop er at sikre arbejdsstyrken mulighed for at få nyt arbejde når ledigheden indtræffer (Flexicurityrapporten, 2005: s. 88). På den måde bibringer arbejdsmarkedspolitikken noget human kapital til arbejdsmarked, som et led i at mindske ledigheden og øge produktiviteten og beskæftigelsen Fleksibiliteten på det danske arbejdsmarkedet består overordnet af fleksible ansættelses- og afskedigelsesregler. Fleksible regler på dette områder gør det let for 21 arbejdsgivere at afskedige medarbejdere i nedgangsperioder, men samtidig også let at ansætte medarbejdere og stable nye virksomheder på benene i perioder hvor det går godt. Den anden del af begrebet omhandler sikkerheden på arbejdsmarkedet, nærmere bestemt sikkerheden for lønmodtageren. Sikkerheden består i at man ved ledighed, stadigvæk er sikret en indkomst i form af bl.a. dagpenge og andre ydelser, samt en sikkerhed i at man bliver samlet op af et effektivt arbejdsmarkedssystem, der tilbyder vejledning, job og uddannelse. Flexicurity er med tiden blevet et yderst anerkendt begreb indenfor arbejdsmarkedspolitik. En af årsagerne hertil er, at flexicurity som politisk strategi formår at kombinere to umiddelbart modstridende krav på arbejdsmarkedet og integrere dem i en strategi, der tilbyder en win-win situation. På den ene side tilgodeser den kravet om øget fleksibilitet på arbejdsmarkedet, i arbejdsorganiseringen og hos lønmodtagerne, og på den anden side møder den kravet om øget sikkerhed for de svage grupper på og udenfor arbejdsmarkedet. Isoleret set er fleksibiliteten på arbejdsmarkedet ikke udpræget en god konstellation for arbejdstageren. En høj fleksibilitet bevirker at man forholdsvis let kan træde ind på arbejdsmarkedet i kraft af de fleksible ansættelsesregler, men samtidig er der en forholdsvis stor fare for afskedigelse. Afskedigelsesreglerne bevirker også, at arbejdsgiverens har et incitament til, at fyre en arbejder med manglende kompetencer i stedet for at efter- og videreuddanne arbejderen. Arbejdstagerens ringe vilkår i afskedigelsesøjeblikket bliver derimod kompenseret i form af en aktiv arbejdsmarkedspolitik, der skaber den fornødne sikkerhed for lønmodtagerne. På den måde har man skabt en fordelagtig anordning for både arbejdstager og arbejdsgiver, og netop derfor lovprises den danske udgave af flexicuritymodellen. 22 4. Servicedirektivet 4.1 Indledning Lige siden vedtagelsen af Rom-traktaten i 1957 og senere Maastricht i 1991 har en af de vigtigste formål med det europæiske fællesskab været at fremme økonomiske og sociale fremskridt i medlemslandene (TEU 2004: Art. 2). Dette formål er blevet sikret ved at satse på en økonomisk bæredygtig udvikling med et højt beskæftigelsesniveau og et frit indre marked med fri bevægelighed af varer og personer inden for EU’s grænser. Det er disse grundtanker, som forslaget til EU-direktivet om fri udveksling af tjenesteydelser i det indre marked også kaldt servicedirektivet, er en videreudvikling af (Agenda 2005: s. 40). I dag gælder det indre markeds fri bevægelighed kun for varer, mens tjenesteydelser, der består af 70 pct. af landenes økonomi, på dette tidspunkt ikke er omfattet af den fri bevægelighed. (Information, 1/6-2005). Ved en vedtagelse af direktivet og dermed en yderligere liberalisering af det indre marked i EU håber EU-Kommissionen, at der vil blive skabt en sundere konkurrence mellem virksomhederne i medlemslandene. Det forudses at en åbning af de nationale servicemarkeder vil betyde, at der vil blive skabt 600.000 nye job årligt, og at dette vil komme forbrugerne i hele EU til gode (Information, 1/6-2005). 4.2 Baggrund for servicedirektivet I marts 2000 vedtog det Europæiske Råd et økonomisk reformprogram, hvis formål var, at gøre EU til den mest konkurrencedygtige, dynamiske og vidensbaserede økonomi i verden inden 2010. Dette reformprogram blev døbt Lissabon-strategien (KOM 2004: s. 6). Næsten seks år efter, Lissabon-strategien blev vedtaget, er de såkaldte Lissabon-mål stadig langt fra opfyldt, i og med at der stadig er et stort vækst- og jobskabelsespotentiale i Europa som ikke er blevet realiseret (KOM 2004: s. 5). Desuden er der store hindringer, der hæmmer udviklingen af servicevirksomheder i det indre marked. Her er f.eks. tale om 23 komplekse administrative formaliteter, tunge tilladelsesordninger og procedurer for udstationering af virksomheder i andre lande (KOM 2004: s. 5). I 2002 kom rapporten ”Status over det indre marked for tjenester” fra Kommissionen og Europaparlamentet. Det var intentionen, at denne rapport skulle udgøre første fase af EU-strategien, for tjenester i det indre marked, eller Lissabon-strategien. (KOM 2002: s. 3) Strategien bestod af to faser: Den første fase skulle observere og definere hvilke problemer og hindringer der stod i vejen for et velfungerende indre marked for tjenesteydelser. Den anden fase skulle mere målrettet udforme løsninger i forhold til de problemer og hindringer, der konstateredes i den første fase (KOM 2002: s. 3), (KOM 2004: s. 6). Ideen bag strategien var at skabe et indre marked for tjenesteydelser så bl.a. håndværkere, bygningsarbejdere, optikere, it-firmaer og frisører skulle kunne konkurrere på tværs af grænserne i EU (Politiken, 30/11-2005). Rapporten dækker alle de problemer, som tjenesteydere og brugere opfatter som hindringer. Her lægges f.eks. vægt på at forbrugerne oplever, at de forhindres i at benytte eller købe tjenesteydelser i andre medlemsstater, og at de kan komme til at betale en overpris. Derudover fokuseres på det forhold, at det er svært for udenlandske firmaer at etablere sig i andre lande (KOM 2002: s. 4). Mange af hindringerne består ofte i, at der i de handlende lande er modstridende regler, manglende information, manglende gennemsigtighed og manglende tillid. Hindringerne og problemerne opstår især, fordi landene er underlagt forskellige og komplekse bestemmelser for grænseoverskridende levering af tjenester. Eksempler på disse er: krævende tilladelser, langvarige bureaukratiske procedurer, gentagende kontrol af allerede opfyldte betingelser, forskelle i aftaleret, forskelle i beskatning i landene. Og derudover retlige barrierer og retsusikkerhed, der opstår, fordi landene har forskellige interne nationale, regionale og lokale bestemmelser (KOM 2002: s. 4-5). Som tidligere nævnt, er de komplekse regler en afgørende hindring, som gør det svært for tjenesteydere at komme ind på andre arbejdsmarkeder. Det gælder især, hvis tjenesteydere ikke er bosiddende og etablerede dér, hvor tjenesten skal leveres. I denne forbindelse er der ofte store problemer med enten manglende eller besværlige godkendelser, tilladelser og krav om faglige kvalifikationer, som kan være påkrævet i de forskellige lande. (KOM 2002: s. 5) 24 4.3 Servicedirektivets indhold Løsninger på alle de ovennævnte hindringer er formuleret i anden fase af ”Strategien for tjenester i det indre marked”. Disse løsninger danner i dag rammen om forslaget til servicedirektivet, som kom fra Kommissionen i starten af 2004 til Europaparlamentet (KOM, 2004: s. 3). I den står om hensigten med direktivet: ”Formålet med servicedirektivet er at opstille en retlig ramme, der skal fjerne hindringerne for etableringsfriheden for tjenesteydere og for den frie udveksling af tjenesteydelser imellem staterne, og som endvidere skal sikre tjenesteydere og tjenestemodtagere den fornødne retssikkerhed for effektivt at kunne udøve de to ovennævnte friheder.” (KOM, 2004: s. 3). Der er tale om et direktiv med et horisontalt perspektiv, i det at det dækker næsten alle sektorer. Direktivet dækker således næsten alle tjenesteydelser, der udføres mod betaling (Agenda, 2005: s. 41). Direktivet er endvidere delt op i 3 forskellige dele. 1. Første del giver forslag til, hvordan man kan fjerne hindringer for etableringsfriheden landene imellem (KOM, 2004: Kap.2). 2. Anden del viser, hvordan man kan fjerne hindringer for fri udveksling af tjenesteydelser landene imellem (KOM, 2004: Kap.3-4). 3. Tredje del peger på, hvordan man ved hjælp af grænseoverskridende harmoniseringer af lovgivning og adfærdskodekser kan fjerne de hindringer, der står i vejen for at skabe den nødvendige tillid imellem staterne (KOM, 2004: Kap 5-6). Den første del af direktivet lægger vægt på, at der skal ske en mindskelse af bureaukratiet for at gøre det nemmere for de enkelte landes virksomheder at etablere sig i andre lande. Det betyder, at medlemsstaterne skal forenkle sine procedurer og formaliteter, herunder gøre kravene og principperne i deres tilladelsesordninger, som udefrakommende virksomheder skal overholde, lettere tilgængelige og mere gennemskuelige (KOM, 2004: 25 Art .9-13). Derudover skal en del retlige krav, der på nuværende tidspunkt findes i nogle af medlemsstaterne, forbydes. Det er specielt krav, som ses som uforenelige med artikel 43 og 49 i traktaten (Erhvervsbladet 14/10-2005). Begge disse artikler indeholder forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser, herunder restriktioner som hindrer statsborgere i et medlemsland i frit at kunne etablere sig på en anden medlemsstats område (TEU, 2004: Art. 43-49). Sidst, men ikke mindst, opstilles en række krav, som medlemsstaterne som minimum skal overholde (KOM, 2004: Art.14-15). Anden del af direktivet, som har til formål at komme med forslag til, hvordan man fjerner hindringer for fri udveksling af tjenesteydelser, indeholder det mest kontroversielle forslag; forslaget om oprindelseslandsprincippet. Det er dette princip, som har gjort servicedirektivet til et af de mest kendte og omdiskuterede direktiver i nyere tid (Agenda, 2005: s. 5). Princippet går kort ud på, at tjenesteydere, der kommer til et andet land for at arbejde, kun er underlagt loven i det land hvor de kommer fra: oprindelseslandet. Det indebærer endvidere, at medlemsstaterne ikke må indføre restriktioner overfor tjenesteydelser og dem, som udfører ydelserne, hvis de ikke er etableret i det pågældende land. Det er derved kun oprindelseslandet, som skal kontrollere sine egne virksomheder i udlandet (KOM, 2004: s. 3). Forslaget er en videreudvikling af Europaparlamentets og kommissionens direktiv om udstationering, som vi kort har behandlet i vores problemfelt. Dette direktiv har gjort det muligt for servicevirksomheder at blive udstationeret i andre lande i en begrænset periode til hjemlandets overenskomster og lønniveau. I figur 1 er det benævnt ”den lovlige gråzone”. Oprindelseslandsprincippet har som sagt været den mest omdiskuterede del af servicedirektivet. Den heftige debat kan illustreres ved, at medlemslandene er kommet med omkring 1600 ændringsforslag til direktivet (Urban 23/11-2005). I europæisk regi er der to lejre, hvor Storbritannien, Holland og en række østeuropæiske lande er for ovennævnte princip, mens Frankrig, Danmark, Grækenland, Cypern og Portugal er imod (Politiken 29/11-2005). Herhjemme er debatten i hovedtræk delt i to poler; på den ene side der mener store dele af erhvervslivet og Dansk Industri, at servicedirektivet vil gavne dansk økonomi og beskæftigelse, i og med at servicesektoren i Danmark er stor, og at der følgelig er mange 26 virksomheder, der kan tjene på salg af service i andre EU-lande.(Politiken 26/11-2005) På den anden side er der fagbevægelsen og største delen af politikerne, der mener, at nationale arbejdsvilkår og kvalitetsnormer vil blive undermineret, hvis virksomhederne ikke følger reglerne i det land hvor de sælger deres tjenesteydelser (Politiken 30/11- 2005). Desuden antages det i denne lejr, at en indførelse af oprindelsesprincippet vil betyde en væsentlig forøgelse af mobiliteten på arbejdskraften over landegrænserne, fordi man må formode at udenlandske virksomheder og borgere vil have langt stærkere økonomiske incitamenter for at rykke teltpælene op i en periode. Man kan med en simpel udbud/efterspørgselslogik frygte konsekvensen af dette, vil blive en harmonisering af lønnen, der vil blive harmoniseret til laveste fællesnævner. Hvilket videre kan betyde at der i nogle velfærdssamfund, f.eks. Danmark, og nogle områder af arbejdsmarkedet vil ske en decideret løndumping (Information 1/6-2005.). Den tredje del af direktivet lægger vægt på vigtigheden i at skabe den nødvendige tillid mellem landene. Det er denne tillid som gør, at det i praksis bliver muligt at skabe fri udveksling af tjenesteydelser og dermed realisere oprindelseslandsprincippet. Tillid skal skabes ved at opgavefordelingerne mellem landene bliver mere gennemskuelige, og at der bliver klare fælles regler for hvordan kontrollen af udstationerede virksomheder skal foregå (KOM, 2004: s. 8). I praksis betyder det bl.a., at der skal ske en harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger og regler, som skal være med til at sikre at en række grundlæggende områder bliver vægtet ligeværdigt i landene. Her er f.eks. tale om harmonisering af krav på kvalitet af arbejdskraft, tjenester/varer og generelt forbrugerbeskyttelsesniveauer. Hvis en gensidig tillid landene imellem og dermed en ensretning af love og regler ikke bliver skabt, kan servicedirektivets bestemmelser ikke blive udført i praksis (KOM, 2004: s. 9). 4.4 Opsamling Det overordnede formål med servicedirektivet er, som vi ser det, at liberalisere arbejdsmarkederne i EU yderligere ved at fjerne de hindringer, som står i vejen får fri bevægelighed for tjenesteydelser. Dette ud fra en neoliberal anskuelse om, at et friere marked vil skabe større vækst, hvilket vil skabe grobund for en bedre, sundere og mere 27 stabil europæisk økonomi. Dog frygter enkelte lande, at skulle betale prisen for en samlet fremgang, ved at skulle foretage en social dumping. For at opnå målet om fri bevægelighed er det, som vi har beskrevet i indeværende afsnit, nødvendigt: 1. At foretage en afbureaukratisering i medlemslandene 2. At harmonisere love og regler i landene 3. At skabe fundamentet for øget migration eller mobilitet 4. At skabe yderligere konkurrence både blandt borgere (arbejdskraft) og virksomheder (varer og tjenester) landene imellem. Indførelsen af oprindelseslandsprincippet er det mest kontroversielle forslag i direktivet, fordi det betyder at oprindelseslandets arbejdsmarkedsoverenskomster om løn, arbejdsvilkår etc. er det, der kommer til at være gældende for udstationerede virksomheder. Derudover ligger det grundlæggende ansvar for at holde øje med en virksomheds aktiviteter også hos selskabets hjemland, og ikke i det land hvor arbejdet bliver udført. 28 5. Analyse 5.1 Indledning Den primære analysegenstand i nærværende kapitel er den danske arbejdsmarkedsmodel, nærmere bestemt ”den gyldne trekant”. Trekanten består, som tidligere beskrevet, af tre elementer; fleksibilitet, social sikkerhed og arbejdsmarkedspolitik, og det er vores mål med denne analyse at give et teoretisk bud på, hvorledes disse tre aspekter af modellen påvirkes fremover. Dette være sig dels hver for sig, men tillige en samlet vurdering af modellens fremtidige udformning. Vi vil applicere de ovenstående tendenser fra servicedirektivet på de forskellige variationer af sikkerhed og fleksibilitet der tilsammen med arbejdsmarkedspolitikken udgør billedet af flexicurity i Danmark. I løbet af analysen vil endvidere inddrage påvirkninger af mere almen karakter. Nedenstående er en illustration af vores analyse. Figur 3 – Illustration af analysestrategi Af metodiske hensyn har vi samlet de otte sikkerheds- og fleksibilitetsformer i 4 par, som vi vil analysere hver for sig. De fire variationer inden for sikkerhed har fire modsvarende variationer i fleksibilitet. Det er altså hensigtsmæssigt at diskutere påvirkningerne på sikkerhed og fleksibilitet på en gang, dog i fire forskellige par. De fire par er: 29 • Lønfleksibilitet/indkomstsikkerhed • Funktionel fleksibilitet/beskæftigelsessikkerhed • Ekstern numerisk fleksibilitet/jobsikkerhed • Intern numerisk fleksibilitet/kombinationssikkerhed. Selvom de fire valgte tendenser skal anvendes separat til analysen af de forskellige typer af sikkerhed og fleksibilitet, samt til analyse af den fremtidige arbejdsmarkedspolitik, er det vigtigt at fremhæve at disse fire tendenser er tæt forbundet. Man kan fremstille det således; EU’s intention med servicedirektivet er, at fremme mobiliteten ved en gennemgående reducering af bureaukratiet i nationalt regi, hvilket ventes vil give sig udslag i en yderligere liberalisering af arbejdsmarkedet i EU med dertilhørende vækst for samfundsøkonomien og beskæftigelsen. En succesfuld liberalisering vil kræve en harmonisering af dels love og regler på arbejdsmarkedsområdet i medlemslandende, men også harmonisering af krav om kvalitet, arbejdsvilkår etc. Vi vil kort i det følgende uddybe disse tendenser i ovennævnte rækkefølge, da forståelsen for valget af disse er essentielt for applikationen af dem. Mindskelse af de administrative eller bureaukratiske barrierer var ifølge resultaterne i ovennævnte Lissabon-strategi en af grundpillerne i EU’s vision om at skabe et yderligere integreret arbejdsmarked med den dertilhørende stigning i vækst og beskæftigelse som beskrevet i ovenstående afsnit. Ved en hurtigere og mere gnidningsfri ekspedition af arbejds- og opholdstilladelser for udenlandske EU-borgere vil flowet af arbejdskraft have væsentligt bedre mulighed for at kunne stige. Bl.a. en såkaldt ”kvikskranke” ved grænserne skal medvirke til nedbringelsen af den administrative mur, som udstationerede arbejdere har stødt på. En mindskelse af bureaukratiet ventes som sagt at resultere i en stigning i mobiliteten, og lige netop mobiliteten er et kerneelement i diskussionen af påvirkningerne af den danske model. Øget mobilitet er således hovedinstrumentet i den vision der foreligger i 30 servicedirektivet, og derfor kan man i de tre andre tendenser finde links til stigning i mobilitet. Selvom mobiliteten i et analytisk perspektiv er vigtig, er det nødvendigt at holde sig for øje, at det er liberaliseringen af arbejdsmarkedet det er det endelige mål for EU. Hertil er øget mobilitet blot et instrument. Dog afstedkommer den øgede økonomiske integration en del ændringer for både arbejdere, virksomheder. Liberalisering dækker simpelthen over det faktum, at der med et større udbud af arbejdskraft vil være større konkurrence, og danske arbejdere og virksomheder skal tilpasse sig følgerne af en sådan. En harmonisering af love, regler, krav til kvalitet, etc., er nødvendig for at muliggøre denne liberalisering. I og med at europæiske arbejdere skal kunne færdes frit mellem medlemslandene skal der skabes en gensidig tillid. De forskellige landes regeringer skal i tilfælde af vedtagelse af servicedirektivet ændre en lang række forhold for, at gøre plads til direktivet. Disse ændringer har uundgåeligt indvirkning på nationale forhold. 5.2 Ekstern numerisk fleksibilitet & jobsikkerhed EU’s fremtidsplaner for det indre marked er baseret på at forøge arbejdskraftens frie bevægelighed. Servicedirektivet, der er møntet på at øge mobiliteten og konkurrencen på det indre marked for tjenesteydelser, er nyeste skud på stammen på vejen til at realisere denne vision. Det indre marked skal øge mobiliteten ved at fjerne de indre barrierer de enkelte lande opstiller. Der skal finde en såkaldt afbureaukratisering sted, hvor administrationen skal effektiviseres og simplificeres, for på den måde at reducere filtre der hæmmer mobilitetens flow. Den øgede mobilitet skaber et større marked for arbejdskraften, forstået på den måde, at mængden af tilgængelig arbejdskraft for virksomhederne bliver større. Samtidigt med at mobiliteten øges, øges konkurrence på det indre marked for tjenesteydelser ligeså. De ansatte vil i fremtiden skulle tilpasse sig til denne effekt. Det danske arbejdsmarked og de ansattes forhold i Danmark er på nuværende tidspunkt præget af en høj ekstern numerisk fleksibilitet i en kombination af lav jobsikkerhed. Ud fra et teoretisk synspunkt er dette 31 ikke en særlig betryggende konstellation for den ansatte. Men grunden til at den konstellation, på trods af dette, er en del af et solidt og velfungerende arbejdsmarked er, at de arbejdere der rammes af ledighed, er sikret anden vej i form af indkomstsikkerhed og beskæftigelsessikkerhed. En større konkurrence for virksomhederne og en større konkurrence for selve arbejdstageren kan få store konsekvenser for den danske sammensætning af arbejdsmarkedet. Hvis den enkelte virksomhed får øgede muligheder for at hyre arbejdskraft eller underentreprenører, der kan og vil konkurrere på pris og løn, vil det i sidste ende stille krav til den enkelte arbejdstagers evne til at konkurrere på kvalifikationer og ikke mindst løn. For de danske arbejdere synes problemet at være, at muligheden for at konkurrere på løn ikke er realistisk set i lyset af at danskerne i EU-regi har nogle af de højeste gennemsnitlige lønninger. Derfor må man gå ud fra, at de danske konkurrencemæssige fordele fremover skal bestå af design, kvalitet og/eller viden, som pendant til pris. Endvidere vil virksomhedernes position i ansættelsesøjeblikket blive styrket som følge af øget liberalisering. Den øgede konkurrence og den øgede mængde af arbejdstagere forudsætter, med en simpel udbud og efterspørgselslogik, at, udbudet vil stige og efterspørgslen i princippet vil falde og prisen ligeså. På den baggrund vil arbejdstageren skulle konkurrere mere intenst på en lang række områder. Med øgede muligheder for at stille krav til arbejdstageren med hensyn til kvalifikationer, arbejdsindsats og pris, vil det samtidig give arbejdsgiveren en fordelagtig position når rammerne for ansættelsen skal fastsættes. Det vil alt andet lige betyde, at der fra arbejdsgivers side ikke findes motivation til at øge arbejdstagerens jobsikkerhed. Ved et øget udbud af arbejdstagere forudsættes det, at arbejderen i ansættelsesøjeblikket ikke vil have samme muligheder for at få mødt sine krav, i modsætning til en situation hvor efterspørgslen er højere end udbudet. På den måde bliver arbejdsmarkedet i Danmark i stigende grad et ”købers marked”. Som tidligere nævnt har Danmark et af de laveste niveauer af jobsikkerhed i hele Europa (Flexicurityrapporten, 2005: s. 78), men samtidig suppleres dette af en høj indkomstsikkerhed og beskæftigelsessikkerhed. Det vil sige, at der ofte er job at få i Danmark, men derudover sikres indkomsten af en række velfærdsordninger. En potentiel 32 udfordring for denne konstellation, vil være en øget konkurrence og interferens på det danske arbejdsmarked. En lang række jobs vil i fremtiden stå overfor øget konkurrence og potentielt blive tabt til udenlandske firmaer og arbejdstagere. Dog er det vigtigt at pointere, at den øgede liberalisering ikke nødvendigvis er lig med tab af jobs. Den billigere arbejdskraft kan tænkes at frigøre kapital, som muliggør investeringer. Disse investeringer vil ofte gå i retning af en øget produktion, der vil skabe flere arbejdspladser. En svækkelse af beskæftigelsessikkerheden vil dog have en ”spill over” effekt på jobsikkerheden. En mulig konsekvens af dette kan være, at arbejderne vil kræve en større jobsikkerhed. Den opfattelse af sikkerhed, det danske arbejdsmarked er præget af, vil forsvinde ved en svækkelse af beskæftigelsessikkerheden. Denne ”imaginære” sikkerhed vil derfor skulle genoprettes, på en af to måder. Den ene er, som skrevet, en øget jobsikkerhed. Fra virksomhederne og arbejdsgiverens synspunkt vil der ikke være nogen motivation for en sådan ordning, og derfor vil denne indgriben i højere grad skulle komme fra offentlig hånd. Snævrere regler for ansættelser og afskedigelser vil være et mulig middel. Den anden mulighed er en optrapning og udvikling af den aktive arbejdsmarkedspolitik. Reelt er den føromtalte imaginære sikkerhed en direkte konsekvens af den succesfulde arbejdsmarkedspolitik. Denne danner, i kraft af sine tiltag, det sikkerhedsnet der skal samle folk uden for arbejdsmarkedet op. Derfor vil der blive stillet større krav til beskæftigelsessikkerheden og vores velfærdsordninger, samtidige med at arbejdsmarkedspolitikkens opkvalificerende effekt skal øges. 5.3 Lønfleksibilitet & indkomstsikkerhed Lønfleksibiliteten er arbejdsgiverens ret til at aflønne arbejderne efter en sammenhæng mellem ledighed og løninflation, mens indkomstsikkerheden er arbejderens sikkerhed, for ikke at være uden indkomst på trods af arbejdsløshed eller løn-devaluering. I Danmark er indkomstsikkerheden høj, mens jobsikkerheden er lav. Hvis arbejdere ikke var sikret en indkomst ville arbejdsløshed være yderst risikabelt for de ansatte, og de ville sandsynligvis kræve en højere jobsikkerhed i stedet. Den imaginære sikkerhed eksisterer, som skrevet, på grund af den høje indkomstsikkerhed. Da 33 det ikke er forbundet med stor risiko for arbejderen at stå uden arbejde, er fyringer ikke et spørgsmål om levebrød. Fleksibilitet og indkomstsikkerhed hænger altså tæt sammen, idet at ansatte accepterer lønfleksibiliteten på grund af indkomstsikkerheden. Den øgede konkurrence på markedet for arbejdskraft som følge af oprindelseslandsprincippet øger i princippet lønfleksibiliteten, fordi markedet udvides til arbejdere, der ikke er omfattet af den danske overenskomstfastsatte mindsteløn. Arbejdsgiverne har altså en langt større skala til at fastsætte lønvilkårene for ansatte. Konkurrencen på lønnen og den deraf følgende høje lønfleksibilitet kan betyde tab af job, og derved kan opfattelsen i befolkningen af høj jobsikkerhed formindskes. Forudsat at danske arbejdere kan miste deres job som følge af den hårde konkurrence, vil arbejdernes behov for understøttelse muligvis stige. I og med at det er det offentlige der er garant for borgernes sikkerhed for indkomst, via understøttelse, bistand og lign., vil en sådan udgift udgøre et stort pres på den danske statskasse, og det kan i sin yderste konsekvens betyde, at understøttelsen må sænkes og at indkomstsikkerheden derved mindskes markant. Den private indkomstsikkerhed i form af a-kasser kan sandsynligvis ikke kompensere for presset på den lovbaserede indkomstsikkerhed. Efter samme princip som beskrevet ovenfor vil fagforeningens A-kasse, såvel som statens kasse blive tom, hvis behovet for udbetalinger overstiger indbetalingerne. I forhold til sikkerhed af varierende karakter har fagforeninger i Danmark været et væsentligt organ for de danske arbejdere siden den tidlige industrialisering. Det danske arbejdsmarked er netop bygget op omkring brancheorganisationer, der forhandler med arbejdsgiverne på vegne af arbejderne, for at garantere sikkerhed. Men fagforeningernes indflydelse kan forringes væsentligt ved et indtog af arbejdskraft der ikke er underlagt samme overenskomster. Et blandt flere af fagforeningernes midler til fremprovokering af forhandling med virksomhederne er arbejdsnedlæggelser, der har tvunget parterne til forhandlingsbordet, eftersom ingen har været interesseret i at produktionen stod stille igennem længere tid. Med et indtog af billig arbejdskraft kan strejkerne dog miste sin gennemslagskraft, eftersom virksomhederne kan kigge efter arbejdskraft uden for grænserne, der er mere end villige til at indgå aftale efter de danske virksomheders præmisser. Liberaliseringen af arbejdsmarkedet betyder også, at det står europæiske 34 borgere frit for, at underbyde de danske arbejdere for at få et job. Der kan således være behov for mere en lovbaseret regulering for at skabe sikkerhed for danske arbejdere, hvilket kan påvirke fleksibiliteten for virksomhederne. Dog vil vi i den forbindelse ikke aflive de danske fagforeninger i det, at deres relevans i stigende grad er berettiget, fordi de ellers individualiserede arbejdere igen kan drage nytte af at stå sammen og være solidariske pga. at deres levebrød for alvor kan blive truet i en ikke så fjern fremtid. Lønfleksibiliteten og indkomstsikkerheden kan altså blive stærkt påvirket af den øgede mobilitet i EU. En harmonisering af regler og krav i EU vil ikke få den store betydning her, medmindre en fælles mindsteløn i hele EU blev vedtaget. I så fald ville det betyde, at den danske arbejder, på trods af et formentligt markant fald i indkomst, altid ville være sikret en indkomst. Og det kan eventuelt mindske arbejderens krav om at opnå et højere niveau af jobsikkerhed, hvilket igen kan opretholde den høje eksterne numeriske fleksibilitet. 5.4 Intern numerisk fleksibilitet & kombinationssikkerhed Et af servicedirektivets primære tiltag, der skal gå hånd i hånd med ønsket om en øget mobilitet af tjenesteydelser, er en harmonisering af EU-medlemsstaternes lovgivning. Harmoniseringen af lovgivningerne skal dels fjerne barriererne for udvekslingen af tjenesteydelserne, og dels skabe en fælles dialektik omkring standarder og krav på området. EU vil stå for den overordnede regulering på det indre marked for tjenesteydelser og udarbejde rammerne for arbejdsmarked, med en implementeringsfase i de enkelte lande som næste led og de reelle aftaler arbejdsgiver og arbejdstager imellem som det lokale plan. Det danske arbejdsmarked er på nuværende tidspunkt præget af begrænset regulering fra statens side. Overenskomstsystemet er funderet i et aftalebaseret system, hvor man har minimeret statens rolle, for i stedet at lade det være op til arbejdsmarkedets parter at opnå gensidig enighed om regler, forhold og betingelser for arbejdsmarkedet. En harmonisering af love og regler på det indre marked for tjenesteydelser vil gå på 35 kompromis med den danske models aftalebaserede struktur. Under normale omstændigheder vil en harmonisering kræve, at den danske stat i højere grad skal indgå i fastsættelsen af regler og love på området. Overenskomsterne danner en løs ramme for udarbejdelsen af arbejdsmarkeds regler og betingelser, hvilket er en af de faktorer der skaber en relativt høj fleksibilitet. Mulighederne for at lave aftaler på lokalt plan, funderes i overenskomsternes rammeaftaler, der dermed åbner op for at tilpasse behovene hos de enkelte virksomheder og de enkelte arbejdstagere på fleksibel vis. Et af de områder der vedrører disse rammeaftaler er intern numerisk fleksibilitet og kombinationssikkerheden. Muligheden for at imødekomme arbejdernes behov i form af at tilpasse sin tid efter arbejde, fritid og ferie, samtidig med virksomhedens opretholder deres muligheder for at tilrettelægge produktionen. Ved en harmonisering af lovgivningen på dette område kan der opstår to skismaer. Den ene er at der fra EU’s side vil reguleres på området, i form af en række minimumskrav og et fundament af rettigheder på området. Det vil naturligvis indsnævre overenskomstsystemets muligheder for at indgå aftaler lokalt, og det vil altså mindske fleksibiliteten på området. En lovreguleret arbejdsmarkedsmodel har ikke de samme muligheder for at opnå fleksibilitet i aftalerne, da omstændighederne i fastlæggelsen af rammerne for aftalerne i langt højere grad er formelle og stive. Rammeaftaler kan tilpasses forholdsvis nemt til de givne omstændigheder. Den anden del af skismaet forudsætter at EU ikke regulerer på området og at harmoniseringen ikke vil finde sted her. Alt efter hvilke krav man skal indordne sig under, i kraft af oprindelsesprincippet, vil man potentielt skulle konkurrere på grundlag af en høj arbejdstidsfleksibilitet på kompromis af den enkelte arbejders kombinationssikkerhed. Villigheden til at arbejde over, ikke at have ferie, arbejdsgivernes syn på barsel etc. vil alle være faktorer der gør den enkelte arbejder mere eller mindre attraktiv set fra virksomhedens synspunkt. I Danmark er kravene og ønskerne om en høj kombinationssikkerhed langt højere end i mange lande. 37.5 timer arbejdsuge og mulighederne for at gå på barsel, orlov og deltid, er alle krav der er stærkt funderet i overenskomsterne og i den ellers minimale lovgivning for arbejdsmarkedet. Disse elementer kan alle møde konkurrence fra arbejdsmarkeder hvor overenskomsterne og arbejdernes kombinationssikkerhed ikke ligger på samme niveau. Set fra 36 virksomheders synspunkt og med en profitmaksimering for øje, vil en arbejder der ikke stiller krav på disse punkter, være langt mere attraktiv for virksomhederne. I forlængelse heraf kunne man forestille sig, at det danske arbejdsmarked skulle omstille sig på dette område. En harmonisering af love og regler vil derfor være en hæmsko for de danske aftalebaserede overenskomster. Fastsættelsen af love og regler for det danske arbejdsmarked harmonerer ikke muligt med den eksisterende danske struktur. Det danske arbejdsmarked lukrerer netop i høj grad af udeblivelsen af statslig regulering og interferens. På den vis vil det danske system skulle tilpasse sig en række nye forhold i fremtiden. 5.5 Funktionel fleksibilitet & beskæftigelsessikkerhed Den funktionelle fleksibilitet dækker over arbejdsgiverens mulighed for at tilpasse produktionen ved at kunne variere arbejdernes arbejdsopgaver, mens beskæftigelsessikkerheden er den sikkerhed arbejderen har for at kunne få et nyt job i tilfælde af ledighed. I den forbindelse spiller arbejdsmarkedspolitikken en stor rolle. Dels i forhold til at skabe kontakt mellem virksomheder og arbejdere, og dels ved at omskole, videre- og efteruddanne arbejdere. Derfor vil vi i dette afsnit fokusere på den aktive arbejdsmarkedspolitiks indflydelse på muligheden for at opretholde en høj funktionel fleksibilitet og beskæftigelsessikkerhed. Arbejdsgiverens mulighed for at tilpasse arbejdsopgaverne efter ændringer i produktionen bliver ikke direkte påvirket af de tendenser vi ser i servicedirektivet, og arbejderens adgang til efteruddannelse ændres heller ikke som følge af en mindsket bureaukratisering eller en øget liberalisering. Dog bliver arbejdernes øvrige sikkerhed for beskæftigelse påvirket på grund af den øgede liberalisering af markedet for arbejdskraft. Som vi er inde på andetsteds i analysen, kan den øgede liberalisering på lang sigt påvirke beskæftigelsessikkerheden i Danmark. Som vi kom ind på i forrige afsnit, vil en eventuel konkurrence om arbejdet mellem de danske og de udenlandske arbejdere betyde, at de danske arbejdere i stedet for at 37 konkurrere på løn, skal konkurrere på viden, design og/eller kvalitet. Disse forcer bliver i dag udviklet i uddannelsessystemet, og vil kunne afbøde de værste konsekvenser for beskæftigelsessikkerheden, underforstået at kompetent arbejdskraft indenfor områder som design og vidensbaserede fag, altid vil efterspørges. At en arbejder har flere og bedre kvalifikationer og kompetencer, er med andre ord et fordelagtigt konkurrenceparameter. Som lille land i en globaliseret økonomi har Danmark været nødt til, og dygtig til, at specialisere sig, og derved kunne tage konkurrencen op med langt større nationer. På den måde har den danske arbejdsmarkedsmodel før, servicedirektivets komme, allerede tilpasset sig de forandringer som globaliseringen foranlediger. Arbejdsmarkedspolitikkens betydning bliver dog endnu mere central efter servicedirektivs tiltag bliver en realitet. Den aktive arbejdsmarkedspolitik står således overfor kæmpe udfordringer i forhold til at kunne rumme den store gruppe af lavt- og kortuddannet arbejdskraft der fortrinsvis rammes ved en øget liberalisering. For det er sandsynligvis ikke arbejdere med lange uddannelser der bliver ramt hårdest, dog med undtagelse af enkelte erhverv, som f.eks. it- branchen. Den komplekse indsigt i danske forhold som blandt andet akademikere besidder, er altafgørende i forhold til at varetage job f.eks. som embedsmand, jurist, journalist etc. Andre EU-borgere kan svært overtage disse jobs, med en mulig undtagelse hvad Sverige og Norge angår. Endvidere spiller almene sprogkundskaber en stor rolle i mange erhverv, som f.eks. psykologi, politi etc., og dette indsnævrer endvidere de brancher der primært rammes af liberaliseringen. Brancher der fortrinsvis rammes af den hårde konkurrence fra primært de østeuropæiske lande er altså brancher der ikke umiddelbart i sit indhold har den store tilknytning til danske forhold og kompetencer, men alligevel har en geografisk tilknytning til Danmark, altså såkaldte immobile arbejdspladser. Hvor der førhen fortrinsvis har været mobile arbejdspladser, der uden problemer har kunnet flyttes til fjerne egne af verden (outsourcing), berøres nu også opgaver der foretages i Danmark. Her er der en væsentlig forskel på den generelle effekt som globaliseringen medfører, og den konkrete påvirkning der ligger i servicedirektivet. Af eksempler på de arbejdspladser der påvirkes af servicedirektivet kan gives de forskellige håndværk, transport, rengøring, etc., der alle skal udføres i Danmark, men 38 ikke nødvendigvis kræver indsigt i danske forhold. En del af udfordringen består derfor i, at sørge for en gennemgående efteruddannelse for disse mennesker, for at sikre at der ikke opstår en enorm ulighed i samfundet. Uligheden består i, at den ene gruppe af samfundet, der i forvejen besidder de højeste lønninger, ikke er synderligt påvirket på beskæftigelsessikkerheden, hvorimod den anden gruppe af lavtlønnet arbejdskraft vil få svært ved at finde arbejde, eller være tvunget til arbejde under forhold der reelt ville kunne karakteriseres som social dumping. Det danske arbejdsmarked er funderet i en lang række rettigheder som overenskomstsystemet har oparbejdet i mere end 100 år. Disse rodfæstede rettigheder og høje standarder kan i princippet blive en hæmsko for de danske arbejderes muligheder for at konkurrere på det indre marked i Europa. Den sociale dumping består derfor i, at arbejderen bliver presset til at acceptere nedsat løn og ringere arbejdsforhold. En anden konsekvens af den sociale dumping kan være, at visse brancher potentielt vil få det svært ved den øgede konkurrence. Dette stiller store krav til arbejdsmarkedspolitikkens evner til at håndtere den del af arbejdsstyrken, der bliver ledige. Arbejdsmarkedspolitikken vil på den vis skulle rumme en stor koncentration af ledige fra de samme brancher. Arbejdsmarkedspolitikken vil med tiden stå overfor langt større udfordringer end i dag. Den opkvalificerende effekt på arbejderne som arbejdsmarkedspolitikken er møntet på, vil med tiden blive af stigende relevans og nødvendighed. Danmark og de danske arbejdere vil skulle konkurrere på kvalitet og viden, og politikken på området skal derfor være en integral del af en klar strategi. Konkurrenceudfordringerne vil med størst sandsynlighed koncentrere sig indenfor en række erhverv hvor kendetegnene er ufaglært arbejde og nemme tilpasningsmuligheder. Sandsynligheden for at ledigheden rammer her, er derfor også størst og arbejdsmarkedspolitikken skal derfor tilpasses den potentielle ulighed der vil opstå som følge af dette. . 39 6. Konklusion EU har med servicedirektivet lagt op til en yderligere forandring af det indre marked for tjenesteydelser. I forvejen har globaliseringen medført store forandringer på det europæiske marked, og servicedirektivet kan ses som en intensivering af globaliseringens effekter. EU’s vision er at liberalisere markedet ved hjælp af tiltag, der skal øge mobiliteten og konkurrencen, samtidig med at lovgivningerne i de enkelte lande skal harmoniseres. Vi har i analysen påvist, at en række forhold i den danske arbejdsmarkedsmodel, illustreret ved den ”gyldne trekant”, vil blive påvirket heraf. For det første vil en afbureaukratisering fjerne de barrierer, der tidligere har udgjort en hindring for flowet af arbejdskraft på det indre marked. Ved en øget mobilitet af arbejdskraften vil der tilsvarende ske en forøgelse af konkurrencen på markedet. En øget konkurrence og en øget mobilitet vil af varierende grad få indflydelse på den danske kombination af fleksibilitet og sikkerhed i ”den gyldne trekant”. Overenskomstsystemet står som en central institution med hensyn til denne kombination, i det en aftalebaserede overenskomst med dens løse rammer har oparbejdet en høj fleksibilitet på det danske arbejdsmarked, der understøttes af en aktiv arbejdsmarkeds politik, der opvejer den manglende sikkerhed. Den øgede mobilitet og den øgede konkurrence vil imidlertid udfordre denne struktur. Den manglende jobsikkerhed, som de danske arbejdstagere arbejder under, kan gå hen og blive et problem. Den sikkerhed de danske arbejdstagere besidder på nuværende tidspunkt, giver sig udslag i den høje beskæftigelsessikkerhed og indkomstsikkerhed, som arbejdsmarkedspolitikken er garant for. Men den høje beskæftigelse i Danmark vil ikke nødvendigvis kunne bevares ved en øget mobilitet og konkurrence. Indenfor de erhverv hvor ufaglært arbejdskraft er dominerende, og hvor udenlandsk arbejdskraft har mulighed at overtage uden de store tilpasningsvanskeligheder, vil ledigheden med stor sandsynlighed stige. Danske arbejdere kan ikke konkurrere på løn og arbejdsforhold på det indre marked, og vil for virksomhederne ikke være lige så attraktive, som arbejdskraft på lavere niveau indenfor disse parametre. En øget ledighed vil sætte 40 arbejdsmarkedspolitikken og indkomstsikkerheden under pres, og dette vil medføre, at arbejdsmarkedspolitikken skal modificeres i tråd med forandringerne. Derudover vil en harmonisering af lovgivningerne på det indre marked, have en regulerende effekt på det danske arbejdsmarked, der ellers i 100 år så vidt muligt har undgået en sådan statslig påvirkning. Fleksibiliteten på det danske arbejdsmarked er baseret på de aftalebaserede rammeaftaler, der giver en løs struktur med mulighed for udformning af lokale aftaler. Lovregulering indbefatter ikke det samme fri rum for aftaleindgåelse, som de løse rammeaftaler gør, og det vil derfor sætte den danske fleksibilitet på prøve, alt efter hvor omfattende lovreguleringen bliver. Den danske flexicurity model vil skulle tilpasse sig disse forandringer, i kraft af en modifikation af ”den gyldne trekant”. Det danske arbejdsmarked skal eventuelt opprioritere sikkerheden for arbejderen, i hvert fald indenfor de udsatte brancher. Opprioriteringen kan finde sted på to områder; (jobsikkerhed kontra beskæftigelsessikkerhed). Enten skal arbejderen have større jobsikkerhed, hvilket uden tvivl vil få konsekvenser for fleksibiliteten, der vil reduceres. Eller også skal sikkerhedsnettet for arbejderen, i form af en justering af arbejdsmarkedspolitikken, strammes så arbejdsmarkedet kan modvirke konkurrencens pres. Den sikkerhed arbejdsmarkedspolitikken sikrer i dag, skal fortsat gøre sig gældende trods påvirkningerne fra EU’s side, for at opretholde det velfungerende arbejdsmarked. Hvis beskæftigelsessikkerheden skulle falde, vil indkomstsikkerheden sættes under pres af en øget mængde ledige. Her vil arbejdsmarkedspolitikkens opkvalificerende effekt og dens evne til at skaffe de ledige tilbage på arbejdsmarkedet, være løsningen, men også det store spørgsmål. Arbejdsmarkedspolitikken, som den tager sig ud i dag, vil ikke have evnerne eller kapaciteten til at rumme en sådanne effekt. Arbejdsmarkedspolitikken spiller desuden en central rolle i de danske arbejderes muligheder for at konkurrere. Den danske konkurrenceevne skal bestå af kvalitet, viden og knowhow, som skal kompensere for de danske arbejderes manglende evne til at konkurrere på pris. Derfor vil uddannelse og arbejdsmarkedspolitikkens videre- og efteruddannelse, spille en nøglerolle i vores evne til at begå os på det indre marked. 41 En større vægt på sikkerhed og arbejdsmarkedspolitik, vil ikke partout gå på kompromis med fleksibiliteten, men på en række områder kan det få en række omkostninger. Omstruktureringen af ”den gyldne trekants” elementer, kan betyde at det danske arbejdsmarked må slække på fleksibiliteten på de områder hvor den får for store konsekvenser for sikkerheden. Men den samme fleksibilitet er på den anden side også med til, at øge produktiviteten på det danske marked, samtidig med den gør vores marked attraktiv for investering, der øger vores mulighed for økonomiskvækst. En øget liberalisering af marked, vil skabe en vækst i produktionen, der i sidste ende vil være en gevinst for det danske samfund og det danske arbejdsmarked. Den danske arbejdsmarkedsmodel vil altså blive påvirket af de tendenser, som servicedirektivet er et udtryk for. I første omgang er det de danske arbejderes sikkerhed, der trues af den øgede konkurrence. Denne direkte påvirkning vil resultere i, at de danske arbejdere vil efterspørge større jobmæssig sikkerhed, hvilket igen vil give sig udslag i mindsket fleksibilitet for virksomhederne. Dette er dog ikke hensigtsmæssigt, og derfor vil den aktive arbejdsmarkedspolitik blive et kerneelement fremover. 42 7. Perspektivering Der findes adskillige temaer eller problemstillinger som vi kunne berøre i dette afsnit. Dog har vi begrænset os til at reflektere over tre temaer, som vi mener ville være interessante at tage fat i ved en videre analyse af de konsekvenser som servicedirektivet vil få. Forhold vedrørende migrationen Vores analyse og konklusion er bygget på en forudsætning om en stigning i mobiliteten, som følge af lettere og hurtigere adgang over grænserne for arbejdskraft. Realiteten er dog, at migrationen af arbejdskraft, i Norden, indtil videre har været relativt begrænset, og spørgsmålet er om det vil ændre sig synderligt efter servicedirektivets vedtagelse. Forskere peger i den forbindelse på, at der er mange andre forhold end øgede økonomiske incitamenter, og/eller fjernelse af de administrative forhindringer, der spiller ind på graden af migration. Som udgangspunkt kan man se det som en afvejning af gevinster og tab for emigranten. Dog er det ikke udelukkende økonomiske gevinster og tab vi her snakker om. Udpræget arbejdsløshed og dårlige sociale forhold i hjemlandet er sammen med udsigten til højere løn i udlandet særdeles væsentlige faktorer for migrationen (Vestergaard & Sørensen, 2004: s. 20-21). Endvidere spiller den geografiske nærhed en væsentlig rolle, og specielt derfor var Tyskland og Østrig aktive under udvidelsesforhandlingerne, eftersom deres grænser ligger lige op til nogle af de fattigste områder i henholdsvis Polen og Slovakiet (Vestergaard & Sørensen, 2004: s. 20-21). Dette forhold understøttes af tal der viser at ud af 80 procent af emigranterne fra østlandene der er emigreret, inden 1/5 2004, befandt der sig 61 procent i Tyskland, 8 procent i Østrig, 11 procent i italien mod kun 5,7 procent i hele Norden (Dølvik & Eldring, 2005: s. 51). En anden faktor er den enkeltes netværk i modtagerlandet. Hvis der i modtagerlandet er en stor koloni fra ens eget land, vil det være nemmere for den enkelte emigrant at 43 tilpasse sig de nye forhold f.eks. ved hjælp af specifik viden om levevilkår og jobmuligheder (Vestergaard & Sørensen, 2004: s. 20-21). Af andre faktorer kan tilføjes mere personlige forhold, der kan være sværere at måle. Her tænkes f.eks. på kulturelle, historiske og familiemæssige bindinger til hjemlandet. Derudover spiller sproglige barrierer også en rolle (Vestergaard & Sørensen, 2004: s. 34). Blandt mange af de studier der er blevet udført omhandlende den kommende migration fra østlandene, er der bred enighed om, at emigrationen til det gamle Europa vil være forholdsvis begrænset. (Vestergaard & Sørensen, 2004: s. 44-50). Et yderligere studie af den egentlige migration til og fra Danmark kunne således være givende i forhold til at fastsætte påvirkninger fra servicedirektivet. Det duale arbejdsmarked I projektet peger vi på, at de immobile arbejdspladser er de mest udsatte i forhold til påvirkninger fra tendenserne i servicedirektivet. Det er fortrinsvist erhverv, der involverer rengøring, transport, restauration, håndværk osv., der ikke kræver unik know-how, men som ikke kan flyttes ud af landet, og brancher som i forvejen har en høj koncentration af indvandrere. Erhvervene er endvidere karakteriseret ved, at arbejdskraften er lavtuddannet, og relativt lavt lønnet. Erhvervene er en del af en voksende underklasse, og med servicedirektivets implementering kan man frygte, at denne underklasse vil blive endnu større og skellet mellem klasserne endnu dybere. Vi mener derfor, at der kan opstå et dualt arbejdsmarked, hvor mere utraditionel økonomisk praksis og aftaleindgåelse vil stå i modsætning til det overenskomstbaserede hovedarbejdsmarked. Et dualt arbejdsmarked er altså opdelt i to; en primær sektor og en sekundær sektor. Det første vil være kendetegnet ved høj sikkerhed, faste rammer for ansættelser og fyringer, og minimumskrav til løn, arbejdsforhold, ferie m.m. Hvorimod det andet marked vil være kendetegnet ved det modsatte, altså lav løn, lav social sikkerhed, dårlige arbejdsforhold, lange arbejdstider etc. Et sådant differentieret arbejdsmarked vil give sig udslag i udbredt ulighed, hvilket står i modsætning til den samfundsopfattelse som vi i Danmark bygger velfærdssystemet på. 44 Det illegale arbejdsmarked En anden mulig konsekvens ved servicedirektivets indførelse er, at der på grund af de ændrede muligheder for kontrol og lempelsen af reglerne på arbejdsmarkedet, vil skabe større mulighed for udbredelsen af illegal arbejdskraft. I rapporten fra Nordisk Råd peges der på, at strategisk omgåelse af reglerne og overenskomsterne af blandt andet proforma-firmaer, har givet store problemer i de nordiske lande. Fortrinsvis i form af konkurrenceforvridning og påvirkninger på flowet af regulær og lovlig arbejdskraft. (Dølvik & Eldring, 2005: s. 26). Rapporten peger på behovet for udveksling af viden og erfaring landene imellem, og desuden at åbningen af grænserne stiller store krav til håndhævelsen af de policies der vedrører arbejdsmarkedet (Dølvik & Eldring, 2005: s. 27). Reguleringen er simpelthen ikke på nuværende tidspunkt tilpasset en situation med større migration, og ændrede muligheder for kontrol og overvågning. Resultatet ved en negligering af disse forhold kan altså i yderste konsekvens blive dårligere konkurrenceforhold for danske arbejdere, yderligere social dumping og et mindre skattegrundlag for den danske stat. Nordisk Råd fastslår dog at, de nordiske lande allerede har taget visse forholdsregler. Disse er taget af beskæftigelsesministeren, der har øget samarbejdet med politiet og andre offentlige kontrolinstanser (Dølvik & Eldring, 2005: s. 45). Det optimale ville dog være en fælles europæisk udformning af regler, og en konsensus om, at skride ind over dette illegale marked. Derved ville det ikke i samme grad påhvile det enkelte land at føre kontrol. 45 8. Litteratur Direktiver og rapporter • Europa-parlamentet og Rådets direktiv 96/71/EF af 16. december 1996 om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser. – 31996L0071 (EF-tidende nr. L 018 af 21/01/1997 s. 0001 – 0006) • Rapport fra Kommissionen til Rådet og Europa- Parlamentet ”Status over det indre marked for tjenester - Rapport om første fase af strategien for tjenester i det indre marked i det indre marked”. KOM2002 0441 endelig udgave. - 52002DC0441 • Bruxelles 13. januar 2004 ”Europa- Parlamentets og Rådets direktiv- om tjenesteydelser i det indre marked” KOM (2004). • Haar, Kenneth og Lorenzen, Klaus. ”Under bekvemmelighedsflag - Konsekvenserne af EU’s servicedirektiv”. Tænketank NyAgenda august, 2005 • Arbeids- og tjenestemobilitet etter EU-utvidelsen, 2005 (TemaNord 2005:566). Udarbejdet af Jon Erik Dølvik & Line Eldring, for Nordisk Råd. http://www.norden.org/pub/velfaerd/arbetsmarknad/sk/TN2005566.pdf • Wilthagen, T og F. Tros (2003): Towards ”Flexicurity”: balancing flexicurity and security in member states. Invited paper for the 113th World Congress of the IIRA, Berlin September 2003 • Flexicurityrapport (2005), “Flexicurity – udfordringer for den danske model”. Udarbejdet for beskæftigelsesministeriet af hhv. Carma, FAOS, og Karsten Aalbæk, KU. Love, bekendtgørelser & aftaler • Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik. LBK nr. 266 af 12/04/2000 • Bekendtgørelse af lov om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til beskæftigelse og barselorlov m.v. LBK nr. 711 af 20/08/2002. • http://www.lo.dk/smcms/Love_og_aftaler/Aftaler/Hovedaftale_LO_og_DA/Index 46 .htm?ID=72). Udgivelser • Ugebrevet A4, nr. 30, side 5. 19. september 2005 • Nedergaard, Peter (Red.) (2004): Den danske model i et integreret Europa: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. • Due, Jesper & Madsen, Jørgen Steen: (2003) Fra magtkamp til konsensus. Arbejdsmarkedspensionernes og den danske model. Jurist- og Økonomforbundets Forlag. • Thomas P. Boje & Sven E. Olsson Hort (Red.)(1993): Scandinavia in a New Europe: (Scandinavian University Press. • Kongshøj Madsen, Per & Pedersen, Lisbeth (Red.). Drivkræfter bag arbejdsmarkedspolitikken. • Anne Mette Vestergaard & Catharina Sørensen, 2004. Østudvidelsen og arbejdskraften: myter og realiter. Dansk Institut for Internationale studier. Websider • Beskæftigelsesministeriet (http://www.bm.dk/pressemeddelelser/050616.asp) • Ugebrevet A4 (http://www.ugebreveta4.dk) Artikler • Erhvervsbladet 14. oktober 2005 ”Politisk kaos om strejke retten”. • Information 1. juni 2005 ”Ledende artikel: Frankensteindirektivet”. • Information 8.juni 2005.”Arbejdskraften i EU: Kampen mod direktiverne”. • Urban 23. november 2005. ”Frit valg og billigere briller”. • Politiken 11. september 2005. ”Byggefirma siger nej tak til billige østarbejdere” • Politiken 15. september 2005. ”Østarbejdere til Danmark i tusindtal” • Politiken 26. november, 2005.” Vismænd vil have mere fri handel” • Politiken 29. november, 2005. ”EU’s servicedirektiv har lang vej igen”